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理论研讨

当前涉法涉诉改革实践与思考

发布作者:于新录     发布时间:

 

当前涉法涉诉改革实践与思考
                    ——以潍坊高新区检察院统计数据为参考
 
高新区检察院 郑兆乾 李全德
 
2014年以来,高新区检察院面对社会转型和矛盾高发的新形势,深入贯彻落实上级党委和检察院关于涉法涉诉信访工作改革的部署,积极探索涉法涉诉信访案件的法治化解决方式,通过建立多元受理、诉访甄别等机制,诉访分离,全院联动,涉法涉诉信访工作取得明显成效。
一、基本情况及特点
2014年以来,该院进一步加强网上举报、民生热线、来信来访等日常受理工作,共接到群众信访209件,其中属于检察机关管辖受理的58件,涉法涉诉信访42件。该院所受理信访案件呈现以下特点:
(一)信访案件的数量呈现急骤上升后平稳下降趋势。随着两大诉讼法的修改和涉法涉诉信访工作改革的开展,导致2014年大量涉法涉诉信访案件涌入检察机关,内容比较集中,主要是不服公安机关刑事处理决定信访扩展至侦查活动违法监督等,该院受理诉讼监督类信访案件较2013年增加37%。截止8月份,该院受理诉讼监督类信访案件数量同比下降15%。
(二)集体访、缠访增多。作为城镇土地开发建设的“后遗症”,因征地拆迁引发矛盾的上访,近年来一直居高不下,由于该类案件涉及到的当事人(以同社区居民居多)众多、有共同的利益诉求、而且联系紧密,具有涉众的特点,信访人往往在通过诉讼方式无法满足他们的要求之后便会走上信访道路,有时甚至直接选择通过上访来反映诉求。由于事关切身利益,当事人期望值高,不会轻易息诉罢访。至今,发生集体访9件次,发生缠访闹访案件12件次,耗费了检察人员大量精力。
(三)普通信访演化为职务犯罪举报倾向突出。很多信访人不服法院判决裁定或者公安、检察机关处理决定或对征地拆迁不满,在提出申诉的同时,又向检察机关举报国家机关工作人员涉嫌受贿,徇私枉法等贪污受贿、渎职侵权犯罪行为,希望通过检察机关对国家机关工作人员的查处而改变原判决或者处理决定的目的。此类情况中以对征地拆迁不满者居多,信访人反映情况缺乏事实依据、主观臆断,不符合贪污贿赂、渎职侵权犯罪构成要件,是借举报之名,行申诉之实。该类信访案件因反映内容庞杂,涉及管辖部门繁多,若不仔细甄别,按举报线索来受理,极易使工作陷入被动。
(四)“诉”中来“访”数量大幅增加。已经进入法律程序的案件,在处理过程中大多历时较长,大部分案件当事人都能够耐心等待,而少部分案件当事人思想认识存在偏差,一方面担心诉讼中的案件出现“意外”情况,另一方面因诉讼周期长,在诉讼过程中,不断进行“访”,以“访”给司法机关施加压力达到“诉”的目的,大幅度地增加了检察机关的工作量。2014年以来,先后有93人次对已经进入诉讼程序的5个信访案件多次来访,有的案件每半月1次,有的案件甚至每周1次来院缠访闹访,以促使案件的快速办理及达到个人追求的理想目的。
二、主要做法
2014年以来,通过建立多元受理、诉访甄别等机制,顺畅诉求入口,诉访准确分离,协同动作,质效并重,全面实现案结事了。
(一)建立多元受理机制,畅通诉求表达渠道。在全市率先建成集控告举报受理、案件受理、律师接待、行贿犯罪档案查询等七大功能于一体的综合受理平台——阳光检务大厅,实现一站受理、一揽子解决;充分利用门户网站、官方微博微信、服务热线和远程视频系统,完善群众联络所等便民服务措施,打造“访、信、网、电、视”五位一体受理机制,拓宽群众诉求表达渠道。开展全员参与接访活动,坚持每天一名班子成员参加公开接访、开展联合接访等,引导群众依法、理性表达诉求,维护权益,从源头防止因渠道不畅而导致的越级访、非正常访、重复访的发生。截至今年9月,该院共受理并导入本院业务部门办理各类涉法涉诉信访事项34件,移送公安机关办理6件,移送法院办理2件,及时化解息诉40件,2件在办理中。
(二)建立诉访甄别机制,力求准确分离诉访。坚持每案必接谈、听取信访人意见制度,准确把握信访人诉求,为实现诉访分离奠定基础。对照《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》的相关规定,从诉求性质、职能管辖、级别管辖和地域管辖等四个方面入手,认真仔细地审查、分析信访人的诉求,力求准确把握诉求实质、准确甄别信访性质、准确确定诉求管辖。对于诉访交织的,主动征求信访人的对诉和访的处理意见,及时流转,确保不积案、不压案。对于对责任单位模糊、案情疑难复杂的信访事项,提交院涉法涉诉集体评估小组研究决定,进行甄别评估,确定信访事项分流方向。如2015年6月29日,单某某举报鉴定法医徇私枉法案,信访人提供了鉴定标准和医院的病历等相关证据,接待人员对诉求性把握不准,提交院涉法涉诉集体评估小组进行讨论,最终结论是不服司法鉴定意见案,避免了一起因错误受理,而给案件后续“办理和答复”带来极大困难的涉法涉诉案件。
(三)建立风险提示机制,降低缠访缠诉风险。在办理依法导入检察机关的案件时,探索建立以向当事人发放“风险提示书”为主,口头风险提示为辅的风险告知,告知当事人进入程序后可能存在的不予立案复查、维持原决定等风险,并对风险提示书的具体内容进行讲解,帮助当事人对申诉结果建立起合理的心理预期,有效降低因处理结果与心理预期落差过大可能引发的缠访缠诉风险。如2015年1月30日,在受理李某某刑事申诉案时,针对申诉人提出的没有赔偿及谅解协议而判缓刑、没有依法送达判决书而侵害申诉人抗诉请求权的情形,认为案件量刑畸轻、程序严重违法,导致李晓军情绪激动,扬言检察机关不公正处理就上访不止。在案件办理过程中,承办人通过《风险提示书》耐心细致逐条进行讲解,帮助李晓军初步降低期望值。在该案审查结案后,当事人明确表示对结果信服,不再上访。
(四)建立答复说理机制,减少涉检信访发生。针对去年以来出现信访解决难度增大、“诉”中加“访”的重复访增多等情况,该院结合当前涉法涉诉信访工作的重点难点,建立信访案件受理、分流、办结等节点的释法说理工作机制,出具不立案、不予受理等文书时增加释法说理内容,增强了答复工作的针对性、说理性和规范性。严格依据高检院有关规定及时补充制作包括刑事申诉、民事申诉和属公安、法院管辖等共5类信访答复文书模板,规范书面答复的内容、格式。让没有进入检察机关办理程序的信访当事人因有了明确方向而感到舒心,让进入检察机关办理程序的信访当事人感受到检察机关办理认真、程序规范、答复有据。让当事人看得见或感受到公正,减少因不能进入法律程序或进入法律程序已终结的“访”导出不畅的问题,最大限度地预防和减少了涉检信访案件的发生。
(五)建立公开审查机制,促进矛盾纠纷化解。先后建成功能齐备的案件讨论室、案件听证室、检察宣告庭和派驻保税区检察室检察宣告庭等基础设施,为案件听证、公开审查、宣告等提供专门场所。制定《检察宣告庭使用管理办法》等各类场所管理使用办法,从场所功能、使用守则、纪律要求等各方面进行规范,确保了公开审查场所高效科学运转、发挥应有作用。在该院创建的“4+X”模式听证员名录库基础上,探索引入第三方参与矛盾化解机制,将律师、法学专家等引入涉法涉诉信访工作中,依靠律师、法学专家的专业知识和第三方的中立地位,增强信访处理工作的可信度与说服力,从源头上预防和减少了涉法涉诉信访案件发生。截至目前,该院已启用该机制公开审查案件1件,公开宣告案件19件。
(六)建立信访安全机制,确保接访安全有序。建立健全以《处置紧急信访工作预案》等为主的信访安全制度,进一步规范接处访行为,提高干警预防处置信访突发事件能力,促进形成“预防”、“处访”、“接访”、“息访”协调一致的工作机制,做到遇有紧急情况能够立即作出反应、迅速妥善处置。在接访场所配备安检、防爆器材等安全设施,安排法警值班、备勤,开通安检及监控系统,加强对接待场所的技防、人防措施检查,依法维护信访秩序,依法严肃处理违法上访行为。每年开展2次处置信访人自焚、攻击、晕厥等情况模拟演练,提高了信访极端事件应急处置能力。配置饮水、防寒降温、雨伞、应急药品、物品寄存等便民利民设施,营造出和谐温馨的接待处理涉法涉诉工作环境。
三、存在的困难和问题
通过积极实践和创新,该院畅通了诉求表达渠道,有效防止了程序空转和出口不畅,诉访分离的改革目标逐步得到实现,规范、文明、安全信访秩序成为“新常态”。但在推进改革过程中,还存在一些困难和问题。
(一)诉访分离原则在思想认识上有待进一步深化。诉访分离的根本目的就是更好地发挥诉讼的功能,将“诉”的问题纳入司法程序中解决,将“访”的问题纳入社会体系中治理。改革以来,这一基本精神虽然得到应有重视,但工作实践中全面掌握和准确运用仍然是个难题。个别接访人员对诉访分离标准有时把握不准,导致甄别分流错误,将本应由检察机关管辖受理的案件拒之门外,该受理不受理;有的接访人员对不应导入检察机关处理的案件错误导入。
(二)合力做好信访工作的格局有待进一步建立。涉法涉诉信访改革以来,高检院在改革实施意见及“三个办法”中明确指出:建立各业务部门与控申部门共同承担对当事人息诉答复的信访一体化办理机制,旨在解决“做息诉工作的不了解案情、了解案情的不做息诉工作的”的尴尬局面。但执行起来有诸多不到位问题,普遍存在“做当事人的息诉化解工作是控申部门的事”的陈旧片面思想认识,使当事人因得不到不及时答复而久诉不息,甚至越级上访,信访工作全院“一盘棋”的局面还未真正形成。
(三)息诉化解工作效果有待进一步提高。通过改革,信访问题导入程序容易,而消化、引导和导出“三难”突出:一是消化难。我院导入案件快速增长,案多人少矛盾突出,特别是移送到主要业务部门的案件消化困难,导致重复信访。二是导出难。导入法律程序已终结的“诉”,尤其是不服检察机关已终结处理决定而违法缠闹访的情况时有发生。三是引导难。社会公众普遍存在“检察机关可以监督一切违法犯罪”的认识误区,也包括部分党政机关个别工作人员,形成了无法引导上访人到其它机关处理的被动局面。另外,对处于违法边缘的缠访闹访甚至非法上访行为,有关机关打击处理比较困难,扎实有效的息诉息访策略亟待创新。
四、对策探讨
(一)坚持诉访分离原则不动摇,牢固树立依法治访理念。深化法治理念,将信访问题纳入法治轨道,充分运用法治思维和法治方式进行处理。一是坚持依法处理,严守法律边界。对有法律程序的信访,坚决依法导入法律程序处理,杜绝该导入不导入、该受理不受理,将未进入法律程序的案件按照“信访程序”处理。如,对应当引导控告人、申诉人向公安机关、人民法院申请前置程序的情形,对未向办理案件的公安机关或人民法院申诉或者控告,或者办理案件的公安机关或人民法院在规定的时间内尚未作出处理决定,人民检察院不应受理;二是坚持有限处理,严守程序边界。严格按照法律规定的程序进行处理,杜绝纵向随意增加处理程序而导致无限申诉、无限处理现象发生。对于控告、申诉已经最高人民检察院或者省级人民检察院决定终结的,坚决不予受理。如,对有些当事人出于对法律的误解或其他原因,将公安干警、法官等的一些违纪行为作为徇私枉法、渎职侵权犯罪,向检察机关提出控告,在审查时要准确甄别、把握诉求实质,做到正确引导分流。
(二)抓联动促合力,构建“大信访”格局。一是抓组织领导,确保涉法涉诉信访工作责任落实到位。发挥院涉法涉诉信访工作领导小组作用,负责法涉诉信访总体部署、督查指导和重大紧急涉法涉诉信访问题的处理。完善紧急涉检信访处置预案,层层落实责任制。做到“一把手”负总责、亲自抓,分管领导负专责、具体抓,形成统一领导,部门协作配合,齐抓共管的涉法涉诉信访工作格局。二是抓导入信访案件办理质量和效率,形成息诉化解合力。控申部门与有关案件承办部门应当进一步规范受理、办理流程,加强各环节之间的衔接配合。严格执行最高人民检察院关于全国检察机关统一业务应用系统使用管理的规定,对导入诉讼程序的信访案件,办案部门和承办人要像办理刑事案件一样办理信访案件,在确保办案质量的前提下,尽量缩短办案期限;控申部门加强对移送案件的动态管理,适时督办、催办,确保案件按时办结并及时将办理结果告知当事人。控申部门要加强案件风险评估,承办部门要充分发挥了解案情、释法说理更有针对性的优势,形成控申与承办部门共同答复息诉的办案机制。三是建立会商机制,加强外部协调沟通。要加强与党委、人大、政府信访部门的联系,特别要加强与政法各部门的信息互通,做好检察机关管辖事项与普通信访事项的分流、对接、移交工作,协同动作,形成合力,为顺利开展改革工作创造良好环境。
(三)多措并举,切实增强息诉化解工作效果。一是要进一步细化诉访标准,完善办案流程。社会生活的复杂性决定了信访诉求的多样性和复杂性。目前执行的规定还过于笼统,诉和访的界限不够清晰,操作性不够强。要在在全面贯彻落实高检院“三个办法”的基础上,结合实际情况,有针对性的细化诉访标准,尽快解决在案件办理程序、重点节点文书的配备等方面存在着不完善的问题,让导入程序的信访案件办理更加规范。二是加强人员学习培训,提高接访人员甄别诉访能力。充分利用上级组织业务培训、省院接访锻炼要加强对接访人员的业务培训力度,提升其业务素质,增强甄别诉访能力。三是整合理顺内设机构职能,推动实现信访受理与办理相分离。按照受理与办理相分离的原则,控申部门应主要承担信访案件办理的职责,受理事项由案件管理部门负责,真正实现一个窗口对外的“一站式”服务,不断提高工作运行质量和效率,更好地满足人员群众对检察工作的期待。四是综合运用多种方式,提升息诉化解效果。由上级院采用交叉办理、异地办理等方式,突出刑事申诉、举报及控申部门新增业务案件的办理,实现通过办案促进息诉的功能,及时回应群众诉求。大力推行公开审查、第三方参与化解、司法救助、律师代理申诉等息诉化解工作方式,增强息诉化解效果。
 
 
 
 

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