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理论研讨

基层检察院案件集中管理机制初探

发布作者:王磊     发布时间:

 

基层检察院是全部检察工作的基础,案件管理制度是“检察大厦”的一块重要基石,案件集中管理机制的创新发展为提升基层检察院执法水平,破解基层检察院发展中面临的问题和困难提供了思路。
一、案件集中管理机构的设立和职能
2003年,高检院制定并实行《最高人民检察院关于加强案件管理的规定》,要求在全国各级检察机关加强案件管理工作,之后高检院又在《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中提出建立检务督察制度,要求对检察机关立案、侦查、审查逮捕、审查起诉、出庭公诉等各个环节进行跟踪监督,形成统一、全程、严密、高效的执法监督体系,上述文件成为检察机关改革案件管理工作的直接法律依据和构建案件管理功能的基础[1]
《关于加强案件管理的规定》和《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》下发之后,全国各地基层检察院纷纷结合自身实际,对案件集中管理进行了改革与尝试,案件管理中心作为案件集中管理的专门机构从此应运而生了,可将其职责归纳为“八个统一”:一是统一受理与移送案件,对其整个诉讼环节统一管理;二是统一负责法律文书保管、登记和开具;三是统一监控办案流程;四是统一管理赃证款物;五是统一进行案件评查;六是统一进行案件督察;七是统一管理检察统计分析;八是统一接待外界综合查询。
二、案件管理中心运行情况
(一)运行效果
案件管理中心的运行,是以探索“完善内部监督机制、强化质量保障体系”为重点的案件集中管理机制的具体表现。具体表现为:
一是打破了传统案件管理模式,实现专业部门集中管理。以专门的案件管理部门对检察机关办理的所有案件数据进行全面、不间断地采集汇总并综合分析,从而客观反映出基层检察院办案的状况,其最大优点在于它克服传统的层级组织模式信息传递的垂直性、单向性,业务关系的纵向性、垂直性,系统运行的封闭性、僵化性。
二是规范了办案流程,实现内部监督制约的提升。案件管理中心统一受理案件、登记和分流,对办案全程进行动态监督,问题跟踪,任何违反法定程序、办案流程的征兆,都会被中心提前预警、催办、督办,使办案完全公开透明,避免了暗箱操作,杜绝了超期办案、违法办案、徇私办案现象,消除了重实体轻程序、重打击轻维权、重结果轻过程的痼疾。
三是剥离了繁琐的事务性工作,实现办案效率与案件质量的提高。案件管理中心将办案的业务性工作与事务性工作分离,让案件承办人从事务性工作中彻底解脱出来,全身心投入到案件办理专门活动中,案件管理中心专司事务性工作、对整体运行态势及质量效果进行全程监督和过程控制,专注于程序和细节的管理规范,达到办案效率与质量效果的“双赢”。
四是加强了信息资源统筹管理,实现对案件宏观控制。针对全部案件所有环节的办理过程及业务工作全流程的全面连续的数据采集并综合进行定量或分类分析,从而既可以反映办案业务总的概况,又可以具体反映某一案件的办理情况,便于检察长对全院各部门承办的案件进行宏观的统一指挥、协调、督办。
(二)存在问题
各地案件管理中心运行效果明显,但也有一些共性的问题普遍存在,具体表现为:
一是案件管理工作规范化水平不高。目前,专门案件管理部门的设立在法律仍缺乏可靠的依据,各地基层检察院的探索缺乏系统、统一的规范,组织建设方面的定位、职责、功能都较为混乱。
二是案件管理工作系统化程度不足。不能正确处理好案件管理工作机制创新与现有案件管理机制的关系;不能正确处理好案件管理部门与业务部门的关系;不能正确处理好案件管理机制改革与其他检察机制改革的关系。
三是案件管理工作信息化应用不够。案件管理模式的现代化主要表现为实现网上办公、办案,以数据化的形式实现案件的流转,并实现加强对案件进行监督的目的[2]。目前,全国尚未研发出统一的案件管理系统软件。
四是案件管理工作法律监督职能缺失。迄今,几乎全部案件管理模式的探索定位为检察系统内部的管理机制,对于诉讼监督[3]内容几乎没有涉及,诉讼监督仍由侦监、公诉等部门各自负责。
五是案件管理工作决策参考功能弱化。在案件质量考核方面,没有建立全面考评案件质量的工作程序并配备人员,案件流程控制、质量管理、数据统计等分属不同部门,存在多头管理的情况,导致管理分散、标准不一,实体性、质量上的管理形同虚设。
三、基层检察院案件集中管理机制的完善
案件管理中心在全国检察系统范围“遍地开花”,业内和学界褒贬不一,新生事物发展需要的不仅是耐心观察,更需要细心培育。
(一)              抓好基础工作
1、从思想观念的转变做起。检察工作者应当更新检察管理理念,树立监督者必须接受监督的观念,建立起科学的检察工作执法观、业绩观,充分吸收现代管理学理论,更新检察管理理念,建立科学合理案件管理机制的理论基础。
2、从队伍建设的基础抓起。把政治素养高、业务素质强的检察人员配备到案件管理部门工作,在选人、用人、培养方面应当区别于其他检察工作人员,根据案件管理工作的特点和需求,有针对性地不断加强教育、培训,提高案件管理人员的综合素质和案件管理队伍的整体素质。
3、从基层检察院的实际情况出发来谋划。全国有3600个左右的基层检察院,要讲究因地制宜、实事求是,采取循序渐进的方式,可以基础条件相对较好、保障相对充分的少部分基层检察院进行试点,先摸索、总结经验,经过论证后,再全面铺开。
(二)              合理定位案件管理中心的职能
合理定位职能应从处理好几个方面的关系着手:
1、处理好“分管”与“直管”的关系。案件管理中心自成立之日起,部分检察机关都将其定位为检察院的业务管理部门,要求案件管理中心最大限度发挥出管理职能,全面担负起“管理办案流程、监督办案质量、交办督办案件、分析指导业务运行、综合考评检察业务”等重任。
2、处理好“服务”与“监督”的关系。案件管理中心通过承担业务部门大量事务性的工作,目的是获取全面详实的检察工作信息,更宏观地把握办案活动的情况,有利于更好的履行监督职责。事务只是案件管理中心实现工作目标的手段,监督才是最终目的,因此“服务”与“监督”不可偏废,更加不可以割裂开来,甚至对立起来。
3、处理好“越位”与“到位”的关系。案件管理中心应当作为检察长的“指挥中心”,其范围应当覆盖业务部门正常的监督,高度重视对类案的问题、执法活动中的突出问题、苗头性、倾向性问题和有重大影响的案件进行监督,有必要通过一些统计数据分析,深入查摆办案程序瑕疵、严重的程序违法以及实体法的适用部分。
(三)              整合机构设置和部门职能
合署办公不失为一种集中优势、节省资源,适合于基层实际的好做法。控申部门作为检察机关的窗口单位之一,负责受理人民群众的控告、申诉和来信、来访,负责举报线索的管理和移送,这些职能完全可以纳入案件集中管理机构的职责范围。检察委员会办公室作为检察委员会办事机构,主要负责检察委员会日常工作,承担着审查过滤、审查把关、参谋咨询、沟通协调、会务安排、办案督导、业务指导等职能,负责对案件的程序和实体两个方面的监督,这一职能与案件管理机构是竞合的。检察委员会的职责体现了其对于各项检察业务工作,负有监督、决策、管理、调查等职责,案件管理中心、控申部门以及检委会办公室都是在检察长和检察委员会的领导下履行各自职能的。案件管理中心与控申部门存在业务相近、与检委会办公室存在职能重合,完全可以将这三个内设部门通过整合,在检察委员会专职委员[4]的统一领导下开展工作。
(四)              构建和完善相关制度
1、构建案件程序管理制度。对案件“进口”和“出口”的有力监管,并同步监督办案环节和诉讼程序,及时发现问题,督促纠正违规违法的行为,确保执法办案活动规范、依法进行。
2、构建案件审查督查制度。对提出异议的案件(包括不批捕、不起诉、撤回起诉等),以及检察长批示交办、督办的案件等,进行督查、审查和评查,促进执法水平的提高和案件质量的提升。
3、构建案件运行分析评价制度。运用检察业务运行情况定期统计分析以及执法办案活动专项检查等手段,客观评价办案的效率和质量,判断执法规范化的状况,进而提出改进工作的对策,服务检察长统筹调度各项检察业务工作。
4、构建检察业务考评指导制度。对本院执法办案质量和业务开展状况进行定期的考核评价,有效运用考评的方式和考评结果,开展检察业务工作指导。
(五)              推动案件管理信息化
检察机关信息化建设的实质,是信息技术在检察工作中被广泛应用,最大程度上发掘智力资源能力,发挥物质资源效力,服务和保障各项检察工作科学、高效、正常运转。以最高检所在地北京为例,最高人民检察院和北京市人民检察院使用不同的办案系统,最高检办案系统侧重于管理,服务办案功能不足,北京市检察院办案系统二者兼顾,但操作平台由各部门分别管理,且与高检办案系统信息不能完全兼容,不能独立运用于案件管理工作,当前的案件管理必须同时使用两套办案系统,大量案件信息需要重复录入,对工作质量和效率产生的影响较大,办案系统统计功能的不足也影响了工作效率[5]。案件管理软件系统的统一研发和应用,已经呼之欲出,届时,全国案件集中管理机制将正式步入轨道化运行。


[1]任丽红.如何更好地发挥基层检察院案件管理中心的职能[J].法制与社会,2011,(10):199.
[2]劳伟刚,张磊.检察机关案件管理机制研究[J]. 吉林公安高等专科学校学报,2010,(3).
[3]诉讼监督,其内涵是指根据宪法和法律赋予的法律监督权,检察机关依照法定程序,督促纠正诉讼过程中的违法行为,以保障诉讼程序正当、合法的一项专门性的活动;其外延包括对侦查活动、民事、刑事、行政审判活动和判决执行情况的监督。
[4] 1999年6月最高人民检察院《关于改进和加强检察委员会工作的通知》明确指出:“为改善检察委员会的结构,各级人民检察院可以选拔一些具有良好的政治素质、法律政策水平高、业务熟悉、经验丰富、议事能力强的资深检察官和优秀检察官担任专职委员。”
[5]北京检察机关案件管理工作实证研究课题组.基层检察机关案件管理工作实证研究[J].河南警察学院学报,2012,(2):97.

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