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理论研讨

行政执法检察监督的现状及完善

发布作者:李常兴     发布时间:

 

李常兴 单萌萌
随着市场经济的发展和政府公共服务的加强,行政权作为最具扩展性的一种权利,呈现出不断扩张的态势。加之其自身具备的涉及领域广、主动性强、自由裁量性大、与人民群众切身利益关系密切等特征,一旦行政权遭到滥用与失控,不仅极易渗透到社会各领域侵害公民、法人及其他组织的合法权益,更严重的还会损害社会主义法制的统一与权威。为了阻止这种倾向,就需要对行政权加以制约。
目前在我国,对行政权进行监督的主体主要有权力机关、司法机关以及行政机关三种,监督方式则包括行政监察、行政复议、行政诉讼等。但现实生活中,“暴力执法”、“有法不依”、“钓鱼执法”等违法行政行为并不在少数,从违法许可造成的环境污染,到不当审批导致土地流失,甚至到违反上级法律规定的各类规范性文件的出台,都严重侵犯了行政相对人的合法权益以及社会公共利益。《宪法》将检察权设置为与审判权、行政权并列的独立权力,旨在充分发挥检察机关作为国家法律监督机关的职能,用检察权来制约、监督审判权和行政权。《行政诉讼法》进一步明确规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉。”但我国尚未形成完整的行政执法检察监督体系,检察监督职能在其中的缺失使得对行政行为的监督仍存在死角和空白,大量违法行政行为无法得到有效遏制。因此,加强检察机关对行政执法行为的法律监督,是完善我国行政检察监督体系的客观需要,也是开展司法体制改革、促进依法行政、推动社会治理创新的必然之举。
一、行政执法检察监督的司法实践困境
(一)行政抗诉监督案源少
检察机关对不当、违法行政执法行为的监督主要通过提出检察建议、移交职务犯罪以及提起行政抗诉等方式进行,其中,行政抗诉是最具力度的监督途径。但司法实践中,对符合行政抗诉案件的条件制约也限制了行政执法检察监督职能的发挥。提出行政抗诉,首先需要有行政相对人提起诉讼的行政案件,其次生效裁判有法定的实体或程序错误,再次检察机关需依行政相对人申请才有资格介入。然而,基于当前《行政诉讼法》对受案范围的严格规定,进入诉讼程序的行政案件数量实际上是非常有限的。不仅如此,考虑到行政权的强势以及诉讼成本的高昂,部分行政相对人在诉讼过程中会选择撤诉了事。从而导致行政诉讼受案率低、撤诉率高,违法行政行为大量存在而可以通过行政抗诉监督的案件较少的不平衡现象,检察机关的监督职能没有得到有效发挥。
(二)行政执法检察监督范围狭隘
根据宪法定位,检察机关享有广泛而独立的监督权,监督对象既包括人民法院的行政诉讼活动,也涵盖行政机关的行政执法行为。根据《行政诉讼法》第六十四条的规定,检察机关对行政行为的监督限于对提起诉讼的具体行政行为的生效裁判实施法律监督,从一定程度上来说,这种方式的直接监督对象是法院的行政诉讼活动,并非行政行为的违法与否,对行政执法行为的监督更多是通过纠正法院的错误裁判来实现,从而使检察机关成为事实上的行政诉讼监督机关。此外,诸多违法行政行为源于其所依据的规范性文件不当,作为国家的法律监督机关,检察机关的行政执法监督范围除了具体的违法行政行为,还应当包括对不当抽象行政行为加以审查,当前司法实践中狭隘的监督范围不利于充分保障行政相对人的合法权益。
(三)行政执法检察监督方式单一乏力
根据《行政诉讼法》和《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》的有关规定,检察机关主要通过提出行政抗诉和发出检察建议来进行行政执法监督,手段较为单一。而基于行政抗诉案源少、周期长、成本高、法院不易采纳接受等弊端,检察建议作为提高办案效率、加强法律监督的一种重要方式经常运用于监督过程中,但执行起来也并不尽如人意。目前,对检察建议有明确规定的条文体现于《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中:“有下列情形之一的,人民检察院可以向有关单位提出检察建议:(一)有关国家机关或者企业事业单位存在制度隐患的;(二)有关国家机关工作人员、企业事业单位工作人员严重违背职责,应当追究其纪律责任的;(三)应当向有关单位提出检察建议的其他情形。”可以看出,检察建议的对象并不是违法行政行为本身,而是针对相关单位的制度隐患以及相关人员的违纪行为。加之检察建议并不具备强制性、约束性,仅仅具有“建议”作用,一旦行政机关拒绝执行,则会面临形同虚设的困境。
二、行政执法检察监督缺位的原因分析
(一)立法原因
《宪法》赋予了检察机关监督审判权与行政权的职能,但在具体实践中,能否对行政执法行为进行有效监督,很大程度上依赖于有无法律明确而具体的授权。目前,有关行政执法检察监督的依据散见于《宪法》、《行政诉讼法》、《人民检察院组织法》、《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中,相关条文表述较笼统,系统性、可操作性较差,可以说,我国对检察权监督行政权的规定仅停留在宪法原则性的层面,在法律层面对行政执法行为的监督几近空白。整合现行法律规定,检察机关无权介入行政诉讼的整个过程,只能对进入诉讼程序的生效行政裁判进行监督,对此,高检院1990年《关于执行行政诉讼法第六十四条的暂行规定》还对抗诉案件来源、调查取证、审查标准等做了较为详尽的规定。即便如此,关于行政诉讼的监督范围、方式、程序等仍然缺少具体的实施细则。而大量未进入诉讼领域的违法行政行为则游离于监督范围之外,无法找到对其实施监督的法律依据。“有法理无法规”的现象导致行政执法检察监督在一定程度上流于形式。
(二)体制原因
根据《检察官法》的规定,“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条第六款也明确指出:“选举本级人民法院院长和人民检察院检察长,选出的人民检察院检察长,须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。”这种特殊的管理体制和人事任免制度旨在保障检察机关能够依法独立行使监督权。但实际情形是,我国当前远未实现司法独立与检察系统的垂直管理,不论是在财政供给方面还是人事安排方面,检察机关在一定程度上都会受制于有关行政机关,这样一来,监督对象反倒在某些方面制约着监督主体,也就不难理解行政执法检察监督缘何乏力、缺位了。
(三)理念原因
作为法律监督机关,检察机关担负着对刑事诉讼、民事诉讼以及行政诉讼进行全方位监督的职责,但是“重刑轻民”、“重民轻行”的传统理念使检察权对行政权的监督严重缺位。在检察系统内部,从最高人民检察院到地方各级人民检察院,刑事案件的办理仍然是其工作重点,从自侦、批捕到案件起诉,已经形成了成熟而完整的办案流程。而在民事行政案件办理方面,基于《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的颁布实施,才根据现实立法的需要,设置了民事行政检察部门,用以加强对民事诉讼和行政诉讼活动的监督。成立时间短、专业人才少,因此,在制度建设与力量配备方面,刑事优于民行在各级检察机关已经成为普遍现象。在法院内部,大民事小行政是其现实审判情形,使得检察机关对行政诉讼活动的监督更弱于民事方面。此外,行政权的强势、司法权的不独立也使行政机关消极对待行政执法检察,难以接受甚至是规避这种外部监督形式。
三、行政执法检察监督的构建路径
针对行政执法检察监督在实践中缺位的现状,其作为制约行政权的主要方式亟待健全。
(一)完善行政抗诉机制
作为行政检察多元化监督格局的重心环节,行政抗诉是检察机关对违法行政行为加强监督的职权体现,也是《行政诉讼法》唯一有明确规定的检察监督方式。但现行关于行政抗诉的立法规定简单而粗陋,应出台相应的司法解释或实施细则弥补此结构性缺陷。例如:在案件来源上,要对检察机关接受当事人申诉和自行发现案件的内容进行规定;在抗诉条件上,对“有权按照审判监督程序提出抗诉”的法律规定进行细化,必要时对应当抗诉的错误裁判的类型和表现进行列举,改变“参照民事抗诉的规定办案”的尴尬局面;在检察机关享有的监督职权上,明确赋予其调查取证权、借调阅卷权等保障行政检察监督有效实施的权利,等等。通过对行政抗诉各环节的细化提升监督效能,保障行政相对人的合法权益。
此外,《行政诉讼法》目前仅规定检察机关有权对行政诉讼结果进行监督,但作为一种监督公权力的制度设计,且根据新《民诉法》的修改精神,行政诉讼检察监督还应当包括对整个诉讼过程的监督:其一,立案监督。对应当立案而久拖不决甚至不予立案的行政诉讼立案情形进行监督。其二,违法行为监督。对审判人员在审判程序中出现的违法行为进行监督。其三,结果监督。对人民法院作出的生效行政裁判进行监督。其四,执行监督。基于司法实践中存在的“执行难”的现状,有必要对人民法院执行自身裁决的过程加强监督。其五,对行政行为的监督。通过对行政诉讼全过程的监督督促不当、违法行政行为的纠正。
(二)拓展多种监督方式
行政抗诉作为法律有明确规定的监督方式也存在诸多局限性:其一,抗诉只能针对法院的生效行政裁判,属事后监督,在生效裁判形成之前的阶段,难以发挥法律监督的作用。其二,对未进入诉讼程序的违法行政行为或法院的非讼裁判,抗诉制度无能为力。其三,抗诉作为再审程序的启动机制,处于监督的最高层次,但对于生效裁判中某些并不适宜启动再审的瑕疵,行政抗诉这种监督方式的法定唯一性使上述领域成为监督死角。
基于监督方式单一性的弊端日益凸显,亟需拓展多种监督手段促使其由一元化向多元化转变。不同的监督领域、诉讼阶段,所需要的监督方式也不尽相同,包括督促起诉、支持起诉、提出检察建议、发出纠正违法通知、提起再审检察建议,等等。特别是检察建议这种实践中经常运用到的监督方式,目前仅针对相关单位的制度隐患以及相关人员的违纪行为,且不具备法定强制性,作用非常有限,因此可在将来的制度设计中,将其监督对象扩展至具体违法行政行为,并明确其法定地位,使检察建议的提出能够引起相应的法律后果,真正具备法律威慑力。
(三)赋予检察机关提起行政公益诉讼的权利
这是针对现实中存在的损害公益却无起诉行为的检察监督。行政公益诉讼,是指公民、法人或者其他组织,认为行政主体的作为或者不作为违法,对国家利益、社会公共利益或他人利益造成侵害或者可能造成侵害,但对其自身合法权益并未构成或者不具有构成直接侵害之可能的,根据法律的规定向法院提起的行政诉讼。检察机关基于其法律监督机关以及社会公益维护者的身份,应当具有提起行政公益诉讼的原告主体资格。现实情形是,大量违法行政行为由于没有适格原告提起行政诉讼而游离于监督范围之外,因此,通过检察权启动审判权,并共同实现对行政权的制约,是十分必要的。需要注意的是,通过诉讼解决争议是一种高成本的制度设计,因此,行政公益诉讼范围不宜设定过宽,可考虑在公共服务、市场监管等与群众切身利益关系密切的领域,针对行政机关违法作为或不作为侵犯国家利益或社会公益,但无适格主体或行政相对人放弃起诉等情形,由检察机关提起行政公益诉讼。同时,实施检察建议前置的程序,在提起行政公益诉讼之前先向行政机关发出纠正不当行为的检察建议,在穷尽其他行政救济而行政机关仍无整改措施后,再通过诉讼来解决。
(四)建立健全独立垂直的领导体制
根据我国《宪法》规定,人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。在依法治国的背景下,检察权行使的独立化程度与维护司法公正的力度成正比。但实践中,检察机关在人事、财政等方面很大程度上受制于地方政府,行政执法检察监督也因此大打折扣。基于此,需要严格按照司法独立的原则,实施检察系统的上下级垂直领导,特别是在人权、财权领域,保障其独立而不受相关职能部门的干涉制约。但这种独立并非绝对独立,检察权的行使依然要在党的领导监督下开展,各级人民检察院要向同级人大汇报工作,并接受同级党委、人大的指导与监督,确保检察权独立行使的同时也在法律规定的范围内进行。这也是新一轮司法体制改革重点关注的领域与趋势。
此外,适应法治国家建设推进和市场经济发展的要求,改变“重刑轻民”、“重民轻行”的传统司法理念,以司法体制改革为契机合理配置检察权能,加强民行检察人才的培养,促使刑、民、行检察监督职能均衡发展。
在现有法律体系下,检察权对行政权的监督不可避免存在一定的局限性,但检察机关的职能定位与行政权不断扩张的特性,决定了加强行政执法检察监督的必然。从人民群众最现实的利益入手,拓展法律监督领域,完善行政执法检察监督职能,推动规范行政,维护公平正义。

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